Het besluit een avondklok in te stellen is door de civiele rechter behandeld in Den Haag? Hoe kan dat? Voor het aanvechten van overheidsbesluiten moet je toch naar de bestuursrechter? Ja dat klopt. Maar bij besluiten die van algemene strekking zijn is de civiele rechter bevoegd. Als het besluit in de ogen van de civiele rechter onrechtmatig is kan hij het besluit buiten werking stellen. En dat gebeurd dus in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 februari 2021.

Waarom kwam de zaak van Viruswaarheid niet bij de bestuursrechter?

Tegen een algemeen besluit van de regering om een avondklok in te stellen bestaat geen mogelijkheid van bezwaar of beroep bij bestuursrechter. Daarom kan een belanghebbende, zoals bijvoorbeeld een stichting die de belangen van een groep behartigd, bij de civiele rechter een procedure starten. En in geval van spoedeisend belang kan dat in een kort geding; de voorzieningenrechter doet dat bij wijze van voorlopige voorziening uitspraak. Aldus vorderde Viruswaarheid bij de voorzieningenrechter  de Staat te gelasten het koninklijk besluit en de daarmee verbonden Tijdelijke regeling voor de avondklok buiten werking te stellen.

Onrechtmatig besluit overheid kan door civiele rechter beoordeeld worden

Viruswaarheid stelde dat er geen wettelijk grondslag is voor de avondklok.  Er is geen sprake van een uitzonderlijke en spoedeisende noodsituatie die voorwaarde is voor gebruik van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg). Ook stelle zij de avondklok een vergaande inperking van grondrechten van burgers. Die grondrechten zijn verankerd in de Grondwet en internationale verdragen en kunnen niet zo maar terzijde worden geschoven. De Staat erkent dat de avondklok een inbreuk betekent op de bewegingsvrijheid zoals beschermd door artikel 2 EVRM en de persoonlijke levenssfeer (beschermd door artikel 8 EVRM en Grondwet artikel 10). Tevens betekent de avondklok een indirecte beperking van onder meer de vrijheid van vergadering en betoging. Maar de ernst van de pandemie rechtvaardigt de avondklok stelt de regering.

Voorzieningenrechter kan besluit buiten werking stellen

De voorzieningenrechter met Viruswaarheid van oordeel dat een zwaarwegende maatregel als een avondklok onder de gegeven omstandigheden niet via de weg van de Wbbbg en de daaruit volgende ministeriële regeling had mogen worden ingevoerd. De veronderstelde ‘superspoed’ als excuus het normale (spoed)wetgevingstraject niet af te kunnen wachten, is naar voorlopig oordeel onvoldoende onderbouwd. Ook de raad van State had al dat onduidelijk is waarom in dit geval is gekozen voor de Wbbbg, in plaats van een mogelijke route via aanpassing van de Tijdelijke wet maatregelen Covid-19 (de Coronawet). Daarom komt de rechter tot het oordeel dat de grondslag ontbreekt voor toepassing van de Wbbbg en de avondklok daarom onmiddellijk buiten werking moet worden gesteld. Het vervolg is u bekend. De Staat ging direct in spoedappel bij het gerechtshof, en deze schorste de uitspraak van de voorzieningenrechter.

Het gerechtshof heeft in hoger beroep de uitspraak van de voorzieningenrechter vernietigd

Bezwaar maken tegen algemeen verbindend voorschrift

Uit vaste jurisprudentie van de Raad van State volgt dat een algemeen verbindend voorschrift (avv) een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel is, afkomstig van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een avv onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Tegen een avv is ingevolge art. 8:2 Awb geen bezwaar of beroep mogelijk; de avv kan wel aangevochten worden indien een besluit wordt genomen op basis van de avv waartegen wel bezwaar en beroep mogelijk is. Indien er een voldoende reden is het algemen besluit aan te vechten dat kan dat dus bij de civiele rechter.

Besluit van algemene strekking

Artikel 8:3 lid 1 onder a Awb bepaalt dat voor algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels geen recht van bezwaar en beroep geldt, maar dat geldt niet voor andere besluiten van algemene strekking. XZo is wel voor bzwaar vatbaar concrete bepalingen ter uitwerking van een bepaalde procedure en ook als sprake is van concretiserend besluit van algemene strekking. Geeft het besluit echter een nadere concretisering van een norm die in een algemeen verbindend voorschrift (zoals een verordening) is neergelegd, dan is sprake van een concretiserend besluit van algemene strekking en daar staan dus rechtsmiddelen tegen open bij de bestuursrechter (Raad van State, 11 oktober 2017,  ECLI:NL:RVS:2017:2748). Voorbeelden van concretiserende besluiten van algemene strekking zijn de vaststelling van een maximumbeleid of vergunningplafond ofwel een beperking van het aantal vergunningen.